建设“两权”市场的若干政策建议

　　近年来，我国探矿权采矿权交易的市场化获得了蓬勃发展。探矿权采矿权交易的市场化不仅符合我国加入WTO和建设社会主义市场经济的需要，而且有利于充分发挥市场机制，提高资源配置效率，实现矿产资源国家所有权益，促进经济可持续发展和资源永续利用，有效避免探矿权采矿权行政审批中各种腐败现象的产生。然而，由于我国“两权”市场化起步较晚，现行政策法规还很不健全，各地在大胆探索实践的过程中，出现了一些亟待解决的棘手问题，如“两权”收益如何分配，如何加强“两权”市场的监管和宏观调控，对国有矿山企业“两权”收益如何处置等等。为加快“两权”市场建设的步伐，建议国家采取以下几方面的政策措施。
　　一、合理确定国家出让“两权”收益的分配比例
　　探矿权和采矿权是由矿产资源的所有权派生出来的他物权。我国矿产资源属国家所有，因此，在“两权”一级市场上，“两权”出让的收益应当归所有权人即国家。然而，对于国家出让的“两权”收益，究竟是归中央政府还是地方政府，至今在法律上还没有明文规定。如果从“谁所有，谁收益”的角度来理解，按照现行的法律条文，“两权”出让的收益应该全部归中央政府，因为我国现行法律规定“由国务院行使国家对矿产资源的所有权”。显然，这不利于调动地方的积极性，也不利于区域经济发展和提高资源配置效率。
　　为加快“两权”市场化的进程，当前有必要明确“两权”关系，建立中央政府和地方政府分别代表国家行使矿产资源所有权的分级所有、分类管理的新办法。按照矿产资源对国民经济的重要性以及便于管理、提高办事效率的原则，可以考虑将矿产资源分为三种类型：一是对于那些关系到国防安全或者对国民经济具有重要价值的重要矿种，“两权”归中央政府所有，由中央政府代表国家行使所有者职责；二是对于那些在国民经济中具有较重要价值的一般矿种，“两权”归中央和地方政府共同所有，并由中央委托省级政府主管部门代表国家行使所有者职责；三是对于其他的矿种，“两权”归地方政府所有，由地方政府代表国家履行所有者职责。
　　在明确“两权”关系的基础上，对于不同矿种“两权”出让的收益，应该分别确定统一的中央和省级财政之间的分配比例。总体上讲，对于那些重要矿种，中央分配的比例要相对高一些；对于那些一般矿种，中央分配的比例可以低一些，地方的比例可以相对高一些；对于其他的矿种，“两权”收益应全部归地方所有。同时，按照分级管理的原则，各省、市、县所享受的“两权”收益，应由各省级政府根据具体情况，确定具体的省、市、县分配比例。这种新的分级分类管理办法，可以充分发挥中央和地方的积极性，进一步健全宏观调控和分级管理体制，有利于促进地区经济的发展，提高资源的配置效率。
　　二、按照产业化的要求加快“两权”市场建设
　　我国“两权”市场分为一级出让市场和二级转让市场。一级市场是国家向使用者有偿、有期限地出让“两权”；二级市场则是横向转让，包括合作勘查或开采、作价出资、上市、出租、抵押等。显然，“两权”市场并非是一种简单的买卖关系，“两权”的市场化也决不是“一卖了之”。加快“两权”的市场建设，应该围绕“两权”的市场交易，建立一个完善的产业链体系。因此，“两权”的市场建设既是一个市场化的过程，也是一个产业化的过程，围绕“两权”的市场建设将可以形成一个大产业。
　　从国外的经验看，“两权”市场交易一般具有三个基本要素，即交易场所、中间机构和信息系统。这三个要素是“两权”市场建设的重要组成部分，也是现代服务业发展的重要内容之一。因此，加快“两权”的市场建设，将可以促进市场交易、中间机构和信息服务，以及与此相关的金融、房地产、旅游和其他服务业的发展。反过来，“两权”的市场建设也需要按照产业化的要求，把各个构成要素当作一个产业来进行经营和运作，从而形成一个有利于“两权”市场化的产业链体系。
　　首先，尽快建立具有独立法人资格的“两权”市场交易机构或场所，在全国范围内形成一个比较完善的市场交易体系。无论是一级市场还是二级市场，都应该按照公平、公开、公正的原则，实行市场交易、规范操作。为完善市场交易体系，当前可以考虑选择一二个条件较好的大城市，建立全国性的“两权”市场交易机构或交易中心。各省、市、区以及有条件的市、县，也应该建立相应的“两权”市场交易机构或交易中心。
　　其次，大力培育发展社会化的探矿权采矿权的评估、信息服务、代理、法律咨询、经纪等中间机构。目前，我国“两权”中间机构不仅数量少，而且大多为事业单位，业务范围狭窄，主要集中在矿产资源储量评估、探矿权采矿权评估等方面。社会化的“两权”中间机构很不发达，严重制约了“两权”市场的发展。为此，今后一方面要加快矿业体制改革的步伐，现有“两权”中间机构要尽快与政府脱钩，使之成为真正独立的社会法人；另一方面，要大力培育多种经济成分的社会化中间机构，鼓励企业、私人、社会组织和外资采取多种形式，开展探矿权采矿权的评估、信息服务、代理、法律咨询和经纪等业务。
　　第三，建立一个高效畅通的现代化信息网络，为“两权”市场交易提供一个快速、便捷的信息平台。要充分利用现代信息网络技术，并依托全国各地的“两权”市场交易机构或交易中心，建立一个全国性的“两权”市场交易信息网。国家及地方政府颁布的有关政策法规、各地待出（转）让的探矿权采矿权的信息以及相关的基础资料等，应该提前在网上向全社会公开发布，体现公平竞争的原则。同时，要鼓励社会中间机构开展有偿的“两权”法律咨询和信息服务。
　　三、积极稳妥地推进国有矿山“两权”的有偿使用
　　目前，我国已经停止探矿权采矿权的行政性无偿授予，对新设立的探矿权采矿权，原则上都要求通过招标、拍卖、挂牌等方式有偿取得。然而，对于过去国家长期投资形成的国有矿山企业，尽管一些地区进行了有益的大胆探索，但总体上看，大部分国有矿山“两权”至今仍处于无偿使用状态。这种“双轨制”将不利于“两权”市场化的推进，造成了企业之间的不公平竞争，影响了市场竞争的秩序。尤其是当国有矿山企业进行改制时，还容易造成国家地质勘查投入形成的国有资产流失。
　　国有矿山企业是“两权”市场的重要主体之一，应当和其他经济成分的企业一样，积极稳妥地推进“两权”的有偿使用，公平地参与市场竞争。然而，国有企业又是一种特殊的企业，承担着大量的公益性任务，加上一些老企业历史包袱沉重，经营状况不是太好，需要国家给予一定照顾和特殊处理。为此，国家有关部门应专门制定一个国有矿山企业“两权”有偿使用的政策规定和具体处置办法，积极稳妥地推进现有国有矿山企业“两权”的有偿使用，尽快缩短有偿和无偿“双轨”运行的时间，减少新旧体制带来的摩擦。
　　从总体上看，现有国有矿山企业“两权”的处置应遵循以下几个原则：首先，要对国家长期投入地质勘查工作形成的“两权”收益进行科学评估。“两权”评估应该科学、公正、公开，并指定由具有资质、声誉好、中立的社会化专门评估机构来承担。其次，对于进行改组改制和“两权”到期的国有矿山企业，要率先推行有偿使用，对国家投入形成的探矿权采矿权收益要依法妥善处置。第三，要根据各个国有矿山企业的具体情况，对探矿权采矿权收益进行科学的分类处置。
　　从当前我国的实际情况看，对现有国有矿山企业长期由国家投入形成的探矿权采矿权收益，大体可以采取四种不同的处置办法：一是可以考虑将探矿权采矿权收益作为国有企业的股本金，纳入国有企业的固定资产管理；二是由国有矿山企业直接交纳，并按比例上缴中央和地方财政，专项用于矿产资源勘查以及矿山开采后的土地复垦和环境恢复；三是在一些经济转型比较困难的资源性地区，可以考虑将国有矿山企业交纳的探矿权采矿权收益，由矿山所在地政府统一支配，作为国有矿山企业退出的补偿金，用于企业转型、破产等的职工安置；四是对于一些困难较大、过去对国家做出较大贡献的国有老矿山企业，应该对国有矿山企业职工给予一定补偿，如可考虑将一部分探矿权采矿权收益作为职工股。